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    一、时代特征
    近年来,我国城市绿地面积增长很快,1998年、1999年、2000年,分别比上一年提高了9.14、9.58、8.95个百分点,都接近于国民经济的增长幅度。这个成就的取得,归功于全民环境觉悟的提高,增强了绿化祖国的自觉性;国家法律、法规,把绿化建设列为各级政府的职责,并且规定为各行各业以及公民的义务;在城乡建设中,把绿化列为必须同步进行的建设项目之一。总的来说,在国家法律、法规的调控下,绿化事业与经济发展形成了相互促进、互为基础的态势。
    在绿化事业的发展过程中,城市绿地系统的结构发生了变化。据《中国城市建设统计年报》测算,在城市绿地中,公共绿地占15.8%~16.95%,公园占9.8%~10.1%,属于园林专业部门以外的占61.19%~62.82%。苗圃占城市绿地的3.67%,其中属于园林专业部门以外的占40.58%~59.16%。
    当今绿化事业的实践,比过去任何时期都要丰富得多、精彩得多,不但出现了量的增长,而且形成了质的变化。由于绿化事业格局的演化,形成了如下新的行业特征:
    (1)绿地功能由以休闲、游览为主,转向以环境功能为主;
    (2)管理范围由对行政系列内单位的管理为主,转向涵盖城乡面对全社会绿地树木的管理;
    (3)绿化建设的投资由政府单一渠道,转向投资主体多元化;
    (4)绿化生产由计划管理,转向市场运作;
    (5)政府主管部门的职能由行政指挥,转向依法调控;
    (6)绿化建设与经济发展和建设事业处于相辅相成的地位。
     二、形势在呼唤符合时代特征的管理理论和管理策略。
    1、产业化和权益平衡
    1.1城市绿化是一门新兴的环境产业
    城市绿化的建设过程、功能要求和经营目的,与林业有所不同,但都是生产建设的组成部分,一个是以取材为主,一个是以环境保护为主。城市绿化是对社会环境资本的投入,其经济回报是多方面的,而且是十分丰厚的。城市对园林的需求分为两个方面:一是作为基础设施;二是作为休闲设施。前者应当由市政当局作为公共产品共给全体市民,后者则可以由法人实体作为法人产品提供给部分市民。
    (1)绿化建设所投入的绿化材料,在合理的养护下,将不断增加物质量,为社会积累财富。据《宝钢绿地资源评价与生态群落构建研究》估算,上海宝山钢铁总厂的厂区绿化价值,为建设费及其养护管理费总投入的2.3倍。在绿化材料物质量积累的同时,发挥着越来越大的环境效益。其优化环境质量,提高人民生活水平的功能,形成提升城市以及社区价值的砝码。
    (2)绿化的环境功能,是潜在的生产力,融合在社会生产的全过程中,作为一项重要的环境资本,是可持续发展的保障条件之一。许多城市和社区出现了“以绿引资,因绿兴市”的连锁反应,因环境改善、景观美化,而招来投资者、旅游者,繁荣了经济。有的城市计算建设投入与产出之比达到1∶5的高值。一次投资长期受益,走上了环境与经济互相促进、协调发展的道路。有远见的建设者、开发商,为了适应当今人们注重环境选择“择绿而居”的时尚,自觉地投入土地、资金兴建绿地,成为决策的热点。因为有了绿色的环境而房价上升,楼盘热销,绿化与物业市场出现了密不可分的“经济波澜”。
    (3)城市绿化形成的“经济波澜”渗透在社会经济和人民生活的各个方面。结合城市建设工程进行绿化建设,以及在人口稠密、建筑拥挤的地区进行“拆房建绿”,对国家和建设单位来说,都是一笔不小的投入。但是绿化建设所形成的经济动力,涉及许多经济领域。首先是提高了环境质量,提升了地区的物业价值,改善了居住条件,造福人民;拉动了房地产市场、金融市场、装潢市场、建材市场、劳动力市场、搬运市场等。除了投资者直接受益以外,对社会经济的拉动作用是很大的,只要进行综合核算,其经济效益将大大超过投资额。由于经济效益的诱导效应,提高了投资主体的“绿化觉悟”,推动了绿化建设的自觉性、主动性。
    1.2权益的平衡问题值得探讨
    城市绿化所形成的环境效益,不受疆域的约束,无论投资者还是非投资者,都可以不受限制地在自然空间里均衡地得到享受,由此形成了环境效益普遍性的特点。市民作为纳税者,享受绿化的环境效益是合情合理的。但是,当某些经济实体因城市的绿化环境使他在经济活动中受益时,他不需要通过市场付出代价,又形成了绿化经济效益外部性的特点。对那些没有依法负担应有的绿化建设任务或没有达到法定绿化数量的单位来说,实际是他们占用了社会的环境资源。对这类单位应该以环境评价、计量为标准,他们应该向社会做出补偿。把外部化的经济成本转向内部化,才能从利益驱动的高度,调动其绿化建设的自觉性、主动性。同样,某些依法进行了环境绿化建设达到或超过法定指标的单位,他们投入了土地、资金,对城市绿地系统做出了贡献,他们是城市环境质量的生产者。政府对这类单位在税费负担方面给以优惠才比较合理。
    但是,目前对绿化的环境效益,还处在有认识无评价或有评价无计量的状况。多数单位对绿化的效益还停留在从概念到概念的水平上。现在有一些先行单位,对绿化的环境效益进行了经济效益评价、计量,取得了较好的效果。例如:上海宝山钢铁总厂经过对厂区绿化进行的核算,发现环境效益的经济价值为绿化投资的11.26倍(据《宝钢绿地资源评价与生态群落构建研究》)。从深化城市绿化管理要求出发,应从法制和管理上推行绿化环境经济效益评价、计量。这一举措在工作的初始阶段应该删繁就简、由粗到细、循序渐进地逐步推开,以便比较具体地反映绿化的经济效益。这是确立城市绿化的性质、地位,促进绿化事业发展的一项重要措施。
    2、绿化管理法制化
    法制建设是管理能力的建设。法制建设的出发点,在于以立法的形式把城市绿化规划目标,化作具体任务,落实到社会各项经济活动中去。管理机关的职权是法律赋予的,管理者的行为只能规范在法律范围之内,法制是实施管理的准绳。人们常说:“领导重视就什么都好办了”。但是,这与法制相比较,“依法治绿”才是最公平、最持久、最权威的管理。我国多项法律、法规中,对保障城市绿化事业的发展,都作了若干规定。但是,随着市场经济的发展和城市绿化事业的推进,实施管理中有些问题值得重新探讨。
     根据市场经济体制和城市绿化事业发展的新阶段,增加了“依法治绿”迫切性,需要以法制保障绿化事业的发展。目前应该清理计划经济体制的影响。在《城市绿化条例》的基础上,对改革开放以来行之有效的政策措施用法律形式固定下来,修改与市场经济和“入世”不相适应的法规、条例。至少应该研究以下这几个方面的问题:
    (1)面对绿化事业社会化的特点,确立绿化建设在经济社会发展中的地位、社会各方的职责和权益;
    (2)面对绿地面积增加、质量提高的现实,确立全社会发展绿化和维护绿化的法律保障;
    (3)对新兴的、发展中的绿化产业,要依法规范市场秩序,建立相应的中介机制、监管机制。
    3、几个管理策略问题
    3.1加强维护“绿线”的严肃性
    “绿线”的划定是实现绿化规划的前瞻措施,维护“绿线”比划定“绿线”更重要。当今实施的“拆房建绿工程”,对当代人来说是个大成就,但需要以数倍、数十倍的投入进行环境重塑。前车之鉴不容忽视,以多少无奈吞下历史的苦果,不要因现在的宽容给后人留下隐患。应该严守规划,从法制出发,像维护“红线”一样,维护“绿线”的严肃性,控制建筑物、构筑物的新建,制订土地转让、土地借用、房屋拆建等的法制措施。
    3.2调整农业生产结构,协调绿化发展
    当今,城市绿化是涵盖城乡的系统工程,近郊、远郊都纳入了城市绿化系统规划之中。调整农业生产结构、采取绿化与生产相结合的措施、开展多种经营,是城乡一体化大规模发展绿地的基本措施。回顾人类的生产历史,绿化、植树从来就是谋求生存、富民强国的手段。为农业生产者开辟生产致富的道路,是发展绿化的必由之路。在法制建设和绿化管理中,应该研究解决资金投入、合作经营以及土地使用、农业税收等方面的扶持政策。
    3.3养护管理法制化
    城市里的一切绿地、树木,不论所有权属于谁,都是绿化系统的组成部分。做好所有绿地、树木的养护管理,使其茁壮生长,是发挥绿化效益、提高城市绿化水平、巩固绿化成果的关键,与发展具有同样意义。我国法律、法规已经规定,即使是绿地、树木的所有者,也不准损坏树木、侵蚀绿地。绿化事业发展到目前的水平,需要以立法的形式把绿地、树木、养护、管理列为所有者的责任。国外在城市绿化管理中,不乏这方面的先例。需要制定不同的养护质量标准,把养护管理责任落实到单位和市民中去,建立赏罚法规。同时,兴办绿化养护企业,开发绿化养护市场。实行集约化经营,为社会绿化养护服务。
    3.4绿化效益的技术保障
城市绿化效益来源于功能,功能来源于绿地的数量和质量,环境效益、社会效益都是以植物为基础的。过量建造亭、台、楼、阁,堆砌假山,搞豪华的硬地铺装,其后果是投资与效益成反比。在当今绿化建设高速发展的时候,应该制订绿量指标、建筑物限制指标,从技术政策上保障绿化的实效。
    4、市场导向
    仅以“国家园林城市标准”为例,要达到其基本要求,需要投入的土地即接近城市土地面积的1/3,城市中任何行业都没有这样多的土地投入。在城市基础设施建设和民用建设中,对绿化的投资,都占有相当比例。城市绿化产业正蒸蒸日上地活跃在市场经济大潮中。全社会对绿化建设的投资,以及市民对绿化的消费,都是通过市场实现的。各种所有制的相关企业,构成了丰富多彩的绿化市场。其中包括:规划设计、科学技术、绿化施工、绿化材料生产、机具肥料药剂生产、绿化养护及游览服务等。千万家企业在竞争中求生存、求发展,原来计划经济体制已经为市场体制所代替。以上海绿化材料供销情况为例,绿化工程中,国有苗圃供应的苗木不到1/10。原来把苗木自给率作为一项考核指标,已经没有意义。绿化材料生产已不受所有制、地域的局限,而依土地租金、劳动力价格、生态环境、技术条件、运输费用而自由选择。
    绿化业的经营领域已经向市内外、省内外、国外开拓。尤其是“入世”以后,需要建立与国际贸易相一致的市场规则,把经营活动纳入国际法规和国际惯例的轨道之中。
    从事绿化行业的法人成千上万,分布在各个专业、各个地区,具有不同的所有制和经营方式。他们的经营成果是社会经济成果的组成部分。他们的诚信经营、生产质量、技术水平,都不同程度地反映在城市绿化的质量、造价等诸多方面。政府主管部门在市场经济体制下,不可能、也不应该对各个法人进行直接管理。为了获得理想的市场效应,维护市场秩序,保障绿化产业的健康发展,政府应该运用相应的产业政策、发展规划和发展计划引导市场的运行,运用法律、法规,规范市场行为,使行业的经营方向、发展规模、资源配置符合城市绿化发展战略的需要。在此情况下,客观上就形成了建立行业组织,加强行业管理的迫切要求。
    所谓行业组织,是法人自愿组建的民间组织。它的宗旨是沟通政府与法人之间的联系,加强行业的自律性,贯彻政府的有关法律、法规。政府部门作为行政管理者,通过行业组织,广泛吸取各方面的意见和反映,使决策更符合实际,有利于政令畅通。同时,行业组织依法代表法人的利益,增强维护自身利益的能力,促进行业协调发展。
    5、体制改革中的两个热点
    5.1公益事业与企业化管理
    国家兴建的公园和各种类型的公共绿地,是城市的基础设施,所有权属于国家,其建造的目的是为了提高环境质量,丰富市民的文化生活。它是不以盈利为目的的事业单位,以社会效益为一切经营活动的准则。公民是纳税者,理应获得公益事业的服务。
    公园、公共绿地等事业单位在经济体制改革中,实行所有权与经营权分离,在国家所有权不变的前提下,经营者以企业法人的资格,承担公园、公共绿地的养护管理任务,按照约定的工作数量、质量和费用定额,核定养护、管理费用投资。通过招标投标的方式,确定承担养护、管理任务的企业。承担养护管理的企业实行企业化管理,这与公园、公共绿地的事业性质是两个不同的概念,二者不容混淆。至于养护管理资金的来源,理应主要来自地方财政。至于资金核拨的依据,应改变过去那种按人头拨款的局面,将“以费养人”改为“以费养事”,这在绿化管理体制上是一大进步。公园、公共绿地的收入,则实行收支两条线,以收抵支。公园、公共绿地的公益事业性质是不容改变的。
    5.2转变政府主管机关职能
    转变观念是转变职能的关键。要清理行政管理的旧观念、旧方式、旧习惯,按照政企、政事分开的原则调整管理制度,摆脱那些不该管、管不了、也管不好的事务。由侧重于微观管理转向宏观管理,把主要精力用在绿化规划的制订与实施上,绿化市场的监控和引导上,绿化法规的制订、修订和实施上,以及发展科学技术和人才培养上。在管理范围上,要由侧重于行政序列内的管理转向对全社会绿地、树木的管理。在管理手段上,由直接管理转向间接管理,逐步建立市场管理、招投标管理、质量管理、工程监理等中介组织。发挥对城市绿化指导、协调、服务、监督的功能。